Конституция Соединенных Штатов Америки ст.1 раздел 1 :
    " Все законодательные полномочия,сим установленные,пре- доставляются Конгрессу Соединенных Штатов,который состоит из сената и палаты представителей."
    Конституция возлагает на Конгресс "всю полноту влас- ти", но она также дает полномочия Президенту рекомендовать и накладывать вето на законопроекты.Конституция США ст.1 раздел 7:"Все законопроекты о государственных доходах исхо- дят от палаты представителей,но,как и по другим законопро- ектам,сенат может соглашаться с ними или вносить к ним поп- равки.
    Каждый законопроект,принятый палатой представителей и сенатом,прежде чем стать законом,представляется Президенту Соединенных Штатов.Если он одобряет законопроект,то подпи- сывает его;если не одобряет,то возвращает его со своими возражениями в ту палату,откуда исходил законопроект.Тако- вая палата заносит полностью возражения Президента в свой журнал и приступает к повторному рассмотрению законопроек- та.Если после этого рассмотрения законопроект будет принят двумя третями голосов членов палаты,он направляется вместе с возражениями Президента в другую палату,которая также рассматривает его повторно.И если она одобрит законопроект двумя третями голосов,то он становится законом.Во всех ука- занных случаях в обеих палатах голосование производится в форме высказывания "да" и "нет" членами палаты,а имена лиц, голосовавших за и против законопроекта,заносятся в журнал соответствующей палаты.Если какой-либо законопроект не возвращен Президентом в течение десяти дней (не считая воск- ресенья) после того,как он был ему представлен,таковой за- конопроект становится законом так же,как если бы он был
    - 2 - подписан Президентом;законопроект не становится законом,ес- ли из-за переноса заседания он не мог быть возвращен в Конгресс.
    Все распоряжения,резолюции или решения,для которых мо- жет оказаться необходимым согласие и сената,и палаты предс- тавителей (за исключением вопроса о переносе заседа- ния),представляются Президенту Соединенных Штатов и вступают в силу,только будучи им одобреным;в случае неодоб- рения им они могут быть снова приняты двумя третями голосов сената и палаты представителей в соответствии с правилами и ограничениями,установленными в отношении законопроектов." Но поскольку Конгрессу крайне затруднительно заполучить две трети голосов,президентское вето обычно остается в силе. До 1988 г. президенты использовали вето 2469 раз;в 1050 случаях это были "карманные вето",не подлежащие переголосо- ванию в Конгрессе.Конгресс отвергал президентское вето 103 раза (чуть больше 7% случаев),когда представлялась возмож- ность голосовать.Таким образом,угроза использовать вето в законотворческом процессе дает Президенту важный инструмент для торгов с Конгрессом.
    Статья 1 (раздел 8) Конституции предоставляет Конгрес- су набор специфических полномочий.
    " Конгресс имеет право:
    устанавливать и взимать налоги,сборы,пошлины и акцизы,для того чтобы выплачивать долги,обеспечивать совместную оборону и всеобщее благоденствие Соединенных Штатов; причем все сбо- ры,пошлины и акцизы должны быть единообразны повсеместно в Соединенных Штатах;
    занимать деньги в кредит Соединенных Штатов;
    регулировать торговлю с иностранными государствами,между отдельными штатами и с индейскими племенами;
    устанавливать повсеместно в Соединенных Штатах единооб- разные правила натурализации и принимать единообразные законы
    - 3 - по вопросам о банкротствах;
    чеканить монету,регулировать ценность оной и ценность иностранной монеты,устанавливать единицы весов и мер;
    предусматривать меры наказания за подделку ценных бумаг и находящихся в обращении монеты Соединенных Штатов;
    создавать почтовые службы и почтовые пути;
    содействовать развитию науки и полезных ремесел,закрепляя на определенный срок за авторами и изобретателями исключитель- ные права на их сочинения и открытия;
    учреждать суды,нижестоящие по отношению к Верховному суду;
    определять и карать акты пиратства,тяжкие преступле- ния,совершаемые в открытом море,и преступления против права наций;
    объявлять войну,выдавать свидетельства на каперство и репрессалии и устанавливать правила относительно захватов тро- феев на суше и на воде;
    формировать и обеспечивать армии,но ассигнования на эти цели не должны выделяться более чем на двухлетний срок;
    создавать и содержать военно-морской флот;
    издавать правила по организации сухопутных и морских сил и управлению ими;
    предусматривать меры по призыву милиции для обеспечения исполнения законов союза,подавления мятежей и отражения втор- жений;
    предусматривать меры по организации,вооружению и обучению милиции и руководству той ее частью,которая может быть исполь- зована на службе Соединенных Штатов,сохраняя за штатами право назначения должностных лиц и организации подготовки милиции в соответствии с требованиями,предписанными Конгрессом;
    осуществлять во всех случаях исключительные законодатель- ные полномочия в отношении округа (не превышающего десяти квадратных миль),каковой,будучи уступлен отдельными штатами и принят Конгрессом,станет местом пребывания правительств Соеди-
    - 4 - ненных Штатов; осуществлять подобную власть в отношении всех земель,приобретенных с согласия законодательного собрания шта- та,в котором эти земли находятся,для возведения фортов,пост- ройки складов,арсеналов,верфей и других потребных сооружений;
    издавать все законы,каковые будут необходимы и уместны для приведения в действие вышеперечисленных полномочий и всех других полномочий,предоставленных настоящей Конституцией пра- вительству Соединенных Штатов или какому-либо департаменту или должностному лицу оного."
    Статья 5:
    "Конгресс,когда бы ни сочли это необходимым две трети чле- нов обеих палат,может предлагать поправки к настоящей Консти- туции или- по ходатайству законодательных собраний двух третей штатов-может созвать Конвент для предложения поправок;таковые поправки в обоих случаях будут иметь юридическую силу во всех отношениях как часть настоящей Конституции после их ратифика- ции законодательными собраниями трех четвертей штатов или кон- вентами в трех четвертях оных в зависимости от того,какую фор- му ратификации предложит Конгресс.При этом ни одна поправка,которая может быть принята до одна тысяча восемьсот восьмого года,никоим образом не должна затрагивать первую и четвертую части девятого раздела первой статьи;ни один штат без его согласия не может быть лишен своего равного с другими штатами голоса в сенате."
    Билль о правах-поправка 1 :
    "Конгресс не должен издавать ни одного закона,относящего- ся к установлению религии или запрещающего свободное вероиспо- ведание оной,либо ограничивающего свободу слова или печати ли- бо право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб."
    Таким образом наибольшая власть Конгресса заключается в его праве принимать законы,напрямую обязывающие всех граждан страны.Огромное значение имеют его полномочия распоряжаться
    - 5 - казной державы.Конгресс определяет и веделяет фонды для Прези- дента и учреждений исполнительной ветви власти.Президенты мо- гут предлагать бюджеты для федерального правительства,но окон- чательное решение о расходах выносит Конгресс.Конгресс уполномочен создавать агентства и департаменты для исполни- тельной ветви власти и контролировать их деятельность.Сенат утверждает кандидатуры членов кабинета,послов,Верховного суда и назначаемых федеральных судей и прокуроров до занятия ими своих кресел.Президент не может выполнять обязывающий его до- говор с иностранным правительством,не получив одобрения двумя третями голосов в Сенате,не может он также "объявить вой- ну"-полномочие,намеренно отданное Конституцией Конгрессу.
    Таким образом,Конституция предоставляет Конгрессу большинство полномочий,необходимых для формирования страте- гической триады консолидированного сдерживания:вооруженных сил,международной торговли и экономической политики.
    Импичмент-драматичный и потому редко используемый
    способ контроля за деятельностью Президента.Офицальные лица исполнительной ветви власти могут быть подвергнуты импич- менту большинством голосов Палаты представителей и осуждены Сенатом.Если две трети сенаторов проголосуют за обвине- ние,офицальное лицо отстраняется от должности.Лишь один Прези- дент-Эндрю Джексон-был подвергнут подобной процедуре,но тогда не хватило одного голоса для формального приговора.
    Взаимодействие Конгресса и Президента определяется не только несходством их электоральной базы,но также и различием сроком их полномочий.Члены Палаты представителей избираются каждые два года;сенаторы-каждые шесть лет.Президенты имеют всего четыре года,возможно,восемь лет,чтобы осуществить свои программы.Они определяют политику национальных приоритетов и,как всегда,быстро продвигаются с реализацией в первый год полномочий до традиционного падения популярности.Конгресс ра- ботает медленнее;он непроизводителен главным образом пото-
    - 6 - му,что представляет обширный спектр местных интересов.Конгресс принимает новые законы неспешно,а пересматривает старые весьма внимательно.Оперативность принятий решений Конгрессом и Прези- дентом неодинакова из-за различных сроков пребывания в долж- ности.Последствия этого-частые конфликты и тупиковые ситуации.
    Сенаторы и члены Палаты представителей обычно самостоя- тельно и за свой счет организуют избирательные кампании.То,как они учитывают местные условия,имеет мало общего с общенацио- нальными партийными платформами или политикой Президента.Члены Конгресса свободно действуют для достижения собственных инте- ресов без какого-либо опасения партийных дисциплинарных мер со стороны Президента.
    Независимость от политических партий и Президента позво- ляет законодателям добиваться преимуществ для собственных из- бирателей и обслуживать специальные интересы.
    На протяжении двухсот лет Конгресс продолжал представлять локальные интересы и откликаться на политические требования и давление общественности.Тем не менее этот институт управления координально изменился.Реформы последних двух десятилетий сде- лали Конгресс еще более представительным и подотчетным.Они из- менили методику в выработки законов и утверждения бюджета,а также еще лучше оснастили его для контроля за деятельностью исполнительной ветви власти.
    Резолюция 1973 года о военных полномочиях и Акт 1974 года о бюджете наряду с контролем за фондами привнесли перемены ко- торые помогли Конгрессу "отнять" у Президента часть полномочий утерянных в предыдущие десятилетия.Институционные реформы 70- х годов привели к децентрализации и,сделавшей Конгресс бо- лее демократичным,но также и менее эфективным в законодатель- стве.С новой открытостью появилась большая подотчетность и от- зывчивость на требования избирателей,но произошло это за счет снижения продуктивности и эффективности Конгресса,как законот-
    - 7 - ворческого института.Нынешние главы исполнительной власти счи- тают,что им на много труднее,чем их предшественникам в Белом доме,влиять на Конгресс.Сейчас конгрессмены более независимы.С ослаблением строгих правил старшинства,которыми оперировали сильные партии,координация законодательного процесса стала бо- лее затруднительной для партийных лидеров палат.
    Хотя в 70-х годах Конгресс выработал новые способы для ограничения власти Президента,игрища между исполнительной и законодательной ветвями отнюдь не заканчиваются нулевым ре- зультатом.Если одна ветвь добивается какой-то власти,другая не обязательно ее теряет.Повышение роли федерального провительст- ва со времен второй мировой войны предоставила обеим ветвям новые широкие полномочия.Происходящие события и проблемы госу- дарственной политики дают возможность как Президенту,так и Конгрессу обретать полномочия в процессе выработки своей пози- ции.Война с наркобизнесом, экологические проблемы,экономичес- кий и кредитный кризисы,продолжающийся рост бюджетного дефици- та породили новые полномочия для обеих ветвей власти.
    В отличие от других законодательных учреждений,которые главным образом реагируют и обычно одобряют предложения испол- нителей,сам он,по мнению некоторых ученых,является источником важнейших политических инициатив.В отличие от других законот- ворческих органов,которым Конституция запрещает издавать зако- ны,относящиеся к сфере прерогатив исполнительной ветви,или чьи решения могут быть приостановлены президентским вето и голоса- ми избирателей,американский Конгресс практически пользуется такой же юрисдикцией,как и национальное правительство.Скорее за Конгрессом,нежели за Президентом или избирателями,остается последнее слово по проблемам государственной политики.Хотя Конгресс уделяет серьезное и часто приоритетное влияние пред- ложениям Президента и исполнительных ведомств,он заявляет Пре- зиденту "нет" столь же часто ,как и "да".Но даже когда он под- держивает инициативы исполнительной власти,ее предложения
    - 8 - редко проходят через законодательный процесс,не будучи под- вергнуты значительным изменениям.
    Конгресс имеет обслуживающий персонал,не сравнимый ни по качеству,ни по количеству с другими законодательными учрежде- ниями стран мира.Кроме того,у него есть система узкоспециали- зированных комитетов,обладающих полной автономией.Члены Конг- ресса хорошо образованны,и большинство из них имеют политический опыт ,полученный на разных уровнях управления.Бу- дучи однажды избранными,они проявляют тенденцию оставаться в занимаемых ими креслах Конгресса.Оклады у них относительно вы- сокие,дополнительные привилегии значительны,а пенсионное обес- печение по-настоящему великолепно.Институциональная власть Конгресса дополняется полномочиями,которыми законодатели поль- зуются индивидуально.Выполняя задания комитетов,члены Конгрес- са приобретают политический опыт,а вместе с ним способности определять государственную политику в сфере полномочий соот- ветствующих комитетов.Но влияние отдельных законодателей на политику не ограничивается отныне сферой деятельности в каком- то одном из комитетов.Уже в течение некоторого времени фор- мальные и неформальные правила Сената поддерживают индивидуаль- ную инициативу,а поэтому сенаторы могут участвовать в принятии решений по широкому спектру политических проблем.Что касается Палаты представителей,то ее работу характеризуют "эгалитарные нормы,которые допускают и поощряют широкое участие любого чле- на в выработке окончательных решений."
    Независимая политическая база законодателей во многих от- ношениях является источником автономных решений,которые прини- мает Конгресс и его члены.В США общенациональные партийные организации намного слабее,чем во многих других государствах. Это означает,что члены Палаты представителей и сенаторы изби- раются в своих округах главным образом собственным достоинс- твом и усилиям.Данное обстоятельство имеет два важных следс- твия.Первое:у законодателей вырабатывается сильная личная
    - 9 - привязанность к своим избирательным округам и заинтересованным группам,финансировавшим их выборную кампанию.Второе:заняв кресло в Конгрессе,его члены обретают большую автономность от своих партийных лидеров.Чтобы сохранить занимаемое положе- ние,члены Конгресса внимательно следят за насущными нуждами своих избирателей и групп,которые поддерживают их усилия по переизбранию,и поступают они подобным образом даже тогда,когда это может противоречить желаниям Президента или партийных ли- деров.
    Законотворческая сила Конгресса,его децентрализованный процесс принятия политических решений,а также его сопротивляе- мость отдельных членов давлению партийных лидеров и руководс- тву исполнительной ветви,безусловно,ведут к политическим конф- ликтам и тупикам в отношениях между Призидентом и Конгрессом.Но эти же свойства законодательной ветви могут так- же заставить этот механизм взаимоотношений "вертеться" луч- ше,чем ожидается при Президентской системе управления.Отсутс- твие партийной дисциплины и прочная привязанность конгрессменов к избирателям действительно приводят к частым тупиковым ситуациям,но эти же факторы заставляют законодателей считаться с влиянием Президента.
    В президентских системах с сильными политическими партия- ми,ориентированными на общенациональные проблемы,контроль лю- бой из партий,не являющейся сторонником Президента,всегда заво- дил бы в тупик,ибо Президенту было бы чрезвычайно трудно собрать большинство голосов в поддержку инициатив исполнитель- ной ветви власти.В рамках американской политической системы Президент может склонить оппозиционных законодателей на свою сторону с помощью идеологических соображений или благосклон- ностьи,которые они могут обратить на пользу своих избирателей. Например,Президент Рейган никогда не располагал партийным большинством в Палате представителей,но в первые два года сво- ей администрации ему удавалось убеждать многочисленных демок-
    - 10 - ратов в Конгрессе голосовать в его пользу.Сильная и более дис- циплинированная партийная система не допустила бы образования подобной двухпартийной коалиции.
    Система комитетов Конгресса нередко срывала усилия Президентов в осуществлении планов широких мероприятий,но в не меньшей степени содействовала стабильности президентской системы.Во-первых,разделение обязанностей в комитетах поз- воляет им справляться с чрезвычайно возросшей нагруз- кой,вызваной разросшимся масштабом деятельности федеральных властей в ХХ в.Хотя система комитетов действительно делает законотворческий процесс медленным и скучным,без нее разра- ботка политических решений вообще бы застопорилась.В неста- бильных политических системах комитеты обычно получают нез- начительную поддержку со стороны персонала и располагают не- большой автономией,но имеют весьма широкие и аморфно очер- ченые сферы полномочий.
    Во-вторых,комитетам присуща тесная связь с руководс- твом федеральных ведомств,на которые распространяется их юрисдикция.Эти "небольшие квазиправительства",мешая Прези- дентам руководить своей бюрократией,делают связи между чи- новничеством и законодателями более прочными,нежели в боль- шинстве других политических систем.Если в странах "третьего мира" гражданская бюрократия обычно прочно привя- зана к Президенту и военным,что создает опасность для пар- ламентских институтов,то в США постоянное чиновничество за- частую куда ближе к законодателям комитетов,которые утверждают и субсидируют федеральные программы,чем к Прези- денту и членам кабинета, способным проявить неприязнь к делам учреждения.По этим и другим причинам Президен- ты,склонные к проведению изменений,потенциально чреватых дестабилизацией,часто терпят поражение от сил коалиции Конгресса и чиновничества,объединившихся ради защиты теку- щей политики;конечно,подобная коалиция едва ли возможна в
    - 11 - большинстве других политических систем.
    Обширная система комитетов позволила Конгрессу прив- лечь и удержать на службе профессионально подготовленных людей.Усовершенствованное разделение труда в комитетах дает возможность талантливым политикам усиливать свое влияние и оставлять след в государственной политике.Децентрализация полномочий в комитетах -еще один источник сопротивляемости Конгресса радикальным изменениям в политики.Главенствущее положение в комитетах и подкомитетах занимают,как правило, члены Палаты представителей и сотрудники служб,лично заин- тересованные в проводимой государственной политике.Это оз- начает,что изменения в политике будут чрезвычайно дифферен- цированными и поэтому далеки от дестабилизации.Более того децентрализованный характер принятия решений Конгрессом обуславливает длительную процедуру прохождения большинства политических инициатив и необходимость поддержки со стороны широкой коалиции законодателей.Все это практически исключа- ет возможность чрезмерных или радикальных действий в Конг- рессе и гарантируют,что результатом законотворческого про- цесса окажется компромиссное предложения призывающее в лучшем случае к умеренным изменениям в политике.
    Медлительность и осмотрительность законотворческого процесса в Конгрессе таким же образом воздействуют на изме- нения,которые могут предлагаться Президентами.Плебисцитный характер современного американского президенства вынуждает кандидатов в Президенты обещать во время своих избиратель- ных кампаний больше, чем они в состоянии выполнить,а это вы- зывает чрезмерные надежды у общественности.Как следс- твие,вновь избранные Президенты могут занять свой пост,обещая "море изменений " в государственной полити- ке;вскоре, однако,они сталкиваются в Конгрессе с весьма консервативным процессом принятия политических решений,кото- рый всегда замедляет темпы намечаемых перемен;кроме того,
    - 12 - более радикальные предложения и инициативы Президентов обычно модифицируются,если вообще не отвергаются.
    На протяжении более 200 лет Конгресс США находился в центре системы принятия политических решений.Он был вовле- чен в процесс выработки политики глубже,чем какой-либо дру- гой законодательный институт в мире.Причина этого не какие- то особенные достоинства в его устройстве или деяниях.Замы- сел Мэдисона о децентрализации политической власти между различными ветвями управления страной создал условия при которых ни исполнительная,ни законодательная ветви власти не были способны на национальном уровне навязывать свою во- лю друг другу.В других странах возникли политические пар- тийные организации,которые в аналогичной институционной си- туации перебрасывают мосты между исполнительной и законадательной ветвями.А в США эта функция оказалась не- возможной из-за слабой и децентрализованной партийной сис- темы,корни которой-во фрагментации политической власти на- вязанной федеральной системой.
    Этот конституционный план "разделенных институтов,деля- щих власть",является главным источником прерогатив Конгрес- са в выработке политике. ............